HISTOIRE CACHÉE DE LA DIPLOMATIE....

À PROPOS D'UNE NÉGOCIATION

AUTOUR DE LA CRÉATION DU

CONSEIL DES DROITS DE L'HOMME

(Remplacement de l'ex-Commission des Droits de l'Homme)

Communication de François Van de Ville (Jr)

Conseiller des Affaires Étrangères

Conseiller pour les Droits de l'Homme et les Affaires Humanitaires

auprès du Représentant permanent de la France

aux Nations unies à New York

(Il avait occupé les mêmes fonctions au sein de la Direction des Nations unies et des organisations internationales au Ministère des Affaires étrangères entre 2002 et 2005)

(L'auteur remercie Mlle Victoire Paulhac, élève à l'École Normale Supérieure, du concours qu'elle lui a apporté dans la narration de la négociation)

Le Conseil des Droits de l'Homme a été inauguré à Genève le 19 juin 2006. D'aucuns y voient un instrument aux mains de l'Organisation de la Conférence Islamique, d'autres en fustigent la faiblesse. En fait, les États membres ont, le 19 juin 2007, complété la gamme de ses outils : « l'examen périodique universel », c'est-à-dire la revue de la situation de tous les droits de l'homme dans tous les pays, les experts indépendants, les procédures d'enquête. Il est encore trop tôt pour dresser un bilan du Conseil des Droits de l'Homme.

Il paraît en revanche possible de revenir, à froid, sur les conditions et enjeux qui ont présidé à cette création. Comment en est-on arrivé là ? Comment 191 États membres sont-ils parvenus à construire ensemble un nouvel organe central de l'ONU ? La création du Conseil des droits de l'homme recèle un certain nombre d'enseignements sur l'art et la manière de faire avancer les Nations unies.

La Commission des Droits de l'Homme : Gloire et déboires

Chacun le sait, les droits de l'homme sont un des sujets parmi les plus polémiques sur la scène internationale : évidence pour les uns, instrument d'une ingérence néo-coloniale ou politique pour les autres.

Et pourtant, après la chute du mur de Berlin, les années 1990 furent sans doute la décennie glorieuse des droits de l'homme : consacrés en tant qu'objectifs de politique internationale par la Conférence mondiale sur les Droits de l'Homme, réunie à Vienne du 14 au 25 juin 1993, leur protection fait figure de « préoccupation légitime de la Communauté internationale ». Cette préoccupation s'exprime notamment à la Commission des Droits de l'Homme dès Nations unies où siègent 53 États, représentants de cinq groupes régionaux. Cette commission, créée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale et présidée à l'origine par Eleanor Roosevelt, puis René Cassin. Elle est le cadre d'une œuvre normative immense, depuis la Déclaration universelle des Droits de l'Homme jusqu'à la Convention sur les Droits de l'Enfant. Dans les années 1990, les États membres de cette Commission se mettent à porter un regard critique sur la manière dont ces grands textes sont mis en œuvre. Sont ainsi adoptées des résolutions par lesquelles la Commission dénonce la situation des Droits de l'Homme prévalant dans tel ou tel pays : de l'Amérique latine à la Birmanie, en passant par la Corée du Nord, la Chine, la Tchétchénie, la Biélorussie, l'Iran, le Soudan, ou encore les territoires arabes occupés. Ces « résolutions pays » apportent soutien aux victimes des violations des droits de l'homme et encouragement à leurs défenseurs. Mais les mêmes résolutions sont vécues comme une humiliation par les pays ainsi placés sous la pression des Nations unies.

Aussi les choses se gâtent-elles au tournant des années 2000. D'abord, les États visés par ces « résolutions pays » obtiennent de leurs groupes régionaux, maîtres d'un scrutin fermé, d'être membres de la Commission des Droits de l'Homme. L'objectif est clair et la manœuvre réussie : ces États les moins vertueux, qui remettent en question l'universalité des Droits de l'Homme et sont, à ce titre, communément décrits comme « les radicaux », parviennent, dans les dernières années de la Commission, à y être sur-représentés. L'Algérie, l'Arabie Saoudite, la Chine, la Russie, Cuba, le Pakistan, le Nigeria, le Soudan et le Zimbabwe sont membres de la Commission des Droits de l'Homme en 2004. ; ils font barrage à l'adoption de certaines résolutions pays. Vont ainsi être progressivement rejetées des résolutions sur la situation des droits de l'homme au Soudan, en Tchétchénie, au Zimbabwe, en Biélorussie, en Birmanie, au Népal, en Corée du Nord…

11 Septembre 2001, élections « bidon » : le coup de grâce

C'est dans ce contexte de recomposition radicale de la Commission qu'intervient un événement de portée majeure dans le domaine des droits de l'homme comme dans tant d'autres : le 11 Septembre 2001 vient brutalement rectifier l'ordre des priorités. Les États-Unis, jusqu'alors très actifs dans la promotion et la protection des Droits de l'Homme, exception faite de quelques errements en période de guerre froide (du Chili au Moyen-Orient, en passant par l'Amérique centrale), font de la lutte contre le terrorisme l'alpha et l'oméga de leur politique étrangère. Tout est ramené à cette obsession autour de laquelle se nouent et se défont désormais leurs alliances. Les États-Unis renoncent l'année suivante à présenter à la Commission des Droits de l'Homme une résolution sur la Chine. À leurs yeux, la Commission n'a plus d'intérêt que pour condamner La Havane ou mettre Khartoum sous pression. Cette orientation s'inscrit dans un mouvement plus large : les Américains affichent désormais ouvertement leur refus d'une justice placée au-dessus de la leur, considèrent comme superfétatoires de nouvelles normes internationales et affichent d'emblée leur intention de ne pas y adhérer.

En avril 2002, les Européens n'ont plus de majorité pour faire adopter une résolution sur la situation des Droits de l'Homme en Tchétchénie. Bientôt ils doivent accepter, à propos du Darfour, des « langages » sans rapport avec la réalité de la situation sur le terrain. En 2003, ils n'osent même pas fêter le 10e anniversaire de la Conférence mondiale de Vienne, de peur qu'une déclaration négociée dans ce contexte ne revienne sur les acquis de l'après-Guerre froide. Restent à la Commission, outre le complément de son œuvre normative, des résolutions, à l'initiative des Européens dans quatre cas sur cinq, sur la situation des Droits de l'Homme en Birmanie, en Corée du Nord, au Turkménistan, au Burundi, à Cuba, en Biélorussie, ou encore dans les territoires palestiniens ou le Golan syrien occupés ; pour n'être pas sans importance ces résolutions nourrissent le soupçon de double standard : seuls les États les plus « faibles » font l'objet de la vindicte de la Communauté internationale ; les « puissants » échappent à son regard scrutateur.

Aux yeux de l'opinion, le coup de grâce est donné à la Commission le 20 janvier 2003 lorsque la Libye est portée à sa tête. Cette « élection » est le résultat d'une pratique : les membres électeurs d'un groupe régional s'entendent pour présenter un nombre de pays candidats égal au nombre de sièges à pourvoir ; le scrutin est donc fermé. C'est également le résultat d'une lâcheté : les Européens refusent de suivre les États-Unis dans leur appel au vote contre le choix du Groupe africain auquel revient la présidence de la Commission. Ils ne veulent pas heurter de front une décision prise par les chefs d'État et de gouvernement africains lors du premier sommet de l'Union africaine à Durban du 8 au 10 juillet 2002. Les Européens sont en outre divisés ; l'abstention leur offre la possibilité de maintenir une unité de façade.

Autre coup porté à la Commission : en avril 2004, les Européens provoquent le retrait d'une résolution dénonçant l'existence d'une situation de non-droit à Guantanamo. Situation finalement reconnue par la Cour Suprême des États-Unis dans un arrêt du 29 juin 2006 (décision 'Ha''m''dan vs Rumsfeld')..

À la suite de Louise Arbour, Haute Commissaire des Nations unies pour les Droits de l'Homme, Kofi Annan va jusqu'à déclarer en avril 2005 que « la baisse de la crédibilité de la Commission des droits de l'homme porte une ombre sur la réputation des Nations unies dans leur ensemble ». Le discrédit est total. Les « radicaux » croient tenir leur revanche.

Ce discrédit de la Commission des Droits de l'Homme s'inscrit dans le contexte de la crise traversée par les Nations unies. L'intervention illégitime des États-Unis en Irak le 20 mars 2003, la faiblesse du système révélée par l'affaire « pétrole contre nourriture » ou le scandale des abus sexuels dont se sont rendus coupables des casques bleus, mettent au jour les difficultés de l'organisation. La réalisation des objectifs arrêtés lors du Sommet du Millénaire, et notamment la réduction de moitié de la pauvreté d'ici 2015, semble hors de portée en l'absence d'une nouvelle impulsion.

Kofi Annan, la France et l'Allemagne au cœur de la relance

En novembre 2003, pour réagir à cette crise globale des Nations unies, le Secrétaire Général donne mandat à quelques sages, dont Robert Badinter, de lui faire des propositions de réforme. La France et l'Allemagne leur adressent une contribution intitulée « L'ONU au service des Droits de l'Homme, ou comment renforcer le système onusien de promotion et de protection des Droits de l'Homme ». Le document franco-allemand contient deux propositions essentielles : l'universalisation de la Commission des Droits de l'Homme, dans l'espoir qu'une ouverture de celle-ci à l'ensemble des États membres des Nations unies permettra d'y rétablir un rapport de forces plus favorable aux Occidentaux ; l'invitation adressée aux membres permanents du Conseil de Sécurité à renoncer à l'exercice de leur droit de veto dans les situations de violations extrêmes des Droits de l'Homme. Cette dernière proposition s'inscrit dans le prolongement à la fois des idées de Bernard Kouchner et de Mario Bettati. Bernard Kouchner est co-fondateur de l'ONG « Médecins Sans frontières », Mario Bettati est professeur de droit international public ; le premier est aujourd'hui le Ministre français des Affaires étrangères et européennes, le second est son conseiller pour les affaires juridiques et les Droits de l'Homme. sur « le devoir d'ingérence » (fin des années 1980), de Gareth Evans et Mohamed Sahnoun Gareth Evans fut Ministre des Affaires étrangères de l'Australie de 1988 à 1996 ; il est aujourd'hui co-président de l'ONG « International Crisis group ». Mohamed Sahnoun, ancien représentant permanent de l'Algérie auprès des Nations unies, fut à plusieurs reprises conseiller spécial du Secrétaire Général des Nations unies. sur la « responsabilité de protéger » (seuil des années 2000). La France sera le seul État membre permanent du Conseil de Sécurité à défendre l'encadrement du droit de veto lors des négociations qui aboutiront à la consécration de la « responsabilité de protéger » en septembre 2005.

De leur côté, la Suisse et le Danemark proposent le remplacement de la Commission des Droits de l'Homme par un Conseil plus restreint, érigé au rang d'organe principal des Nations unies aux côtés du Conseil de Sécurité, de l'Assemblée générale et du Conseil économique et social.

Dans le rapport qu'ils remettent au Secrétaire général des Nations unies en décembre 2004, les sages font leurs les propositions franco-allemandes : la promotion et la protection des Droits de l'Homme rentrent dans le champ de la réforme.

En mars 2005, le Secrétaire général va jusqu'à faire des Droits de l'Homme un des trois piliers des Nations unies, aux côtés de la sécurité et du développement. Pourtant dans son rapport intitulé « Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des Droits de l'Homme pour tous », il endosse non l'idée franco-allemande d'universalisation de la Commission mais la proposition suisse et danoise de création d'un Conseil des Droits de l'Homme restreint. C'est sur cette base qu'est discuté à New York, à partir de l'été, le projet d'une déclaration censée donner un nouvel élan aux Nations unies lors du « Sommet du Millénaire + 5 » (14-16 septembre 2005).

Le Secrétaire général a laissé le soin au Président de l'Assemblée générale, Jean Ping, Ministre des Affaires étrangères du Gabon, de préparer le projet de déclaration. Pendant des mois, le représentant permanent de la France auprès des Nations unies, Jean-Marc de la Sablière, et son adjoint, Michel Duclos. Jean-Marc Rochereau de la Sablière, diplomate, fut conseiller diplomatique du Président de la République entre 2000 et 2002 ; il est aujourd'hui Ambassadeur de France à Rome. Michel Duclos est aujourd'hui ambassadeur de France à Damas. Ils vont inlassablement lui prodiguer encouragements et conseils, sur la méthode comme sur le fond. L'enjeu est de taille : il faut re-légitimer les Nations unies, marquer plus que jamais qu'elles sont « pertinentes », en réponse au défi lancé à l'ONU par le Président des États-Unis en septembre 2002.

Sur la méthode, il apparaît très vite que des négociations en bonne et due forme, à 191, n'ont aucune chance d'aboutir : il ne peut être question de rédiger ou amender le texte en direct et en présence de tous les États membres. Aussi Jean Ping prend-il le parti de rédiger lui-même le projet de déclaration et de le soumettre régulièrement à l'Assemblée générale réunie en sessions informelles. Il écoute, prend note des commentaires, mais à aucun moment n'accepte d'engager une négociation ligne à ligne de la future « Déclaration de New York ».

Sur le fond, c'est à titre principal l'Union européenne qui alimente le volet droits de l'homme du document. De fait, les projets successivement produits par le président de l'Assemblée générale, que les diplomates nomment « Ping I », « Ping II », « Ping III », sont tout à fait satisfaisants : ces documents donnent au Conseil des Droits de l'Homme les moyens de devenir un organe efficace.

Le facteur Bolton et le coup de poker britannique

Tout se dérègle en août 2005 avec la nomination de John Bolton comme représentant permanent des États-Unis auprès des Nations unies. George W. Bush a profité des vacances du Congrès pour imposer à l'organisation un néo-conservateur qui lui est notoirement hostile. Ce dernier ne déçoit pas : à peine arrivé et soucieux sans doute d'éviter que son pays ne soit soumis à de nouvelles obligations, en particulier en matière d'aide au développement, il exige une négociation ligne à ligne du document final. Les « radicaux » exultent : l'occasion leur est donnée de s'opposer à tout ce qui ferait du Conseil des Droits de l'Homme un organe efficace.

Conséquence immédiate de la nécessité devant laquelle il se trouve désormais placé d'ouvrir une négociation ligne à ligne, Jean Ping restreint le champ des États associés à l'exercice. Un « noyau dur » de 32 États (parmi lesquels la France et le Royaume-Uni) est constitué en accord avec l'Assemblée générale. Celui-ci échoue cependant à régler les questions les plus difficiles et à répondre aux 750 amendements américains apportés à un texte qui contient 178 paragraphes. À quelques jours du Sommet, qui doit réunir, du 14 au 16 septembre 2005, le plus vaste aréopage jamais vu de chefs d'État et de gouvernement, dans une atmosphère de crise, Jean Ping demande au représentant permanent de l'Afrique du Sud auprès de l'ONU, Dumisani Kumalo, personnage haut en couleur, chef de file des non-alignés qui aime se référer à la « sagesse zouloue », de réunir sur une base informelle, dans une toute petite salle des Nations Unies choisie pour limiter au maximum la participation, un groupe d'une quinzaine d'ambassadeurs. La France et le Royaume-Uni y sont représentés aux côtés de la Russie, de la Chine, des États-Unis, de la Suisse, de la Nouvelle-Zélande, de l'Égypte, du Pakistan, de l'Afrique du Sud, des Pays-Bas…. Ce dernier siège 16 heures par jour. Des progrès sont réalisés. Mais les « radicaux » sont encore sur-représentés au sein de ce groupe. À la veille du Sommet, c'est l'impasse sur trois volets essentiels du document : le terrorisme, la Commission de consolidation de la paix et le Conseil des Droits de l'Homme.

Par crainte de tout perdre, le représentant permanent du Royaume-Uni, Sir Emyr Jones Parry, tente un coup de poker dans la nuit du 12 au 13 septembre : dans trois textes très courts présentés en bloc, il soumet à ses quatorze pairs les éléments qui, selon lui, font consensus. L'un de ces textes contient la décision de création du Conseil des Droits de l'Homme ; il est lapidaire : aucun paramètre susceptible de garantir que ce Conseil sera plus efficace que la Commission n'est fixé ; le Président de l'Assemblée générale se voit confier le mandat très large de conduire des consultations « ouvertes, transparentes et sans exclusion » aux fins d'instituer dans le délai d'un an un Conseil des Droits de l'Homme, dont il est simplement affirmé qu'il devra répondre aux situations de violations des Droits de l'Homme, « y compris lorsque celles-ci sont flagrantes et systématiques ». L'Union européenne ne trouve dans ce texte concocté par son président britannique aucune des conditions dont elle assortissait son soutien à un nouveau Conseil. Pourtant, Français et Néerlandais, membres du G15, laissent passer de peur d'affecter l'adoption d'autres éléments importants de l'ensemble.

Dans la nuit du 13 au 14 septembre, les ambassadeurs les plus impliqués font le siège du bureau du Président de l'Assemblée générale pour veiller à ce que certains éléments du texte arrachés de haute lutte ne soient pas remis en cause dans les dernières heures. En contrepartie d'un texte qu'il juge faible sur le Conseil des Droits de l'Homme, le représentant permanent français, Jean-Marc de la Sablière, obtient que soit acté le doublement sur cinq ans du budget du Haut Commissariat des Nations unies pour les Droits de l'Homme ; il vérifie que l'accord trouvé à dix - France, Royaume-Uni, Australie, Iran, Inde, Pakistan, États-Unis, Bangladesh, Slovénie et Rwanda - dans un coin du Salon des délégués sur la « responsabilité de protéger » est fidèlement retranscrit. Au paragraphe 139 de la déclaration de New York du 16 septembre 2005 (résolution A/RES/60/1), les chefs d'État et de Gouvernement indiquent qu'ils sont « prêts à mener en temps voulu une action collective résolue, par l'entremise du Conseil de Sécurité, conformément à la Charte, notamment son chapitre VII, au cas par cas et en coopération, le cas échéant, avec les organisations régionales compétentes, lorsque les moyens pacifiques se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n'assurent manifestement pas la protection de leurs populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l'humanité »..

Le 14 septembre au matin, c'est un Jean Ping épuisé qui rend sa copie à l'Assemblée générale, en présence et avec l'appui du Secrétaire général : le texte, déclare-t-il, est « à prendre ou à laisser ». Devant le risque d'un échec du Sommet censé célébrer le 60e anniversaire des Nations unies, aucune délégation n'objecte. Même si au sein du noyau dur plusieurs délégations marquent leur frustration. L'Italie entre autres. La décision est prise et la Commission des Droits de l'Homme dissoute le 15 septembre 2005.

Personne ne sait alors encore ce que sera le futur Conseil des Droits de l'Homme. Jamais contexte ne fut plus défavorable à une réforme fondamentale de la « machinerie » onusienne de promotion et de protection des Droits de l'Homme.

Génie, hypocrisie et comédie

C'est sur ces bases que le nouveau Président de l'Assemblée générale, le Suédois Jan Eliasson, entreprend de conduire le processus d'établissement du Conseil des Droits de l'Homme. L'homme est un diplomate chevronné, fin connaisseur des Nations unies : il représente le principal atout des Européens dans une négociation dont les diplomates s'accordent à penser qu'elle sera presque aussi difficile que la réforme avortée à l'été 2005 du Conseil de Sécurité. À l'issue de la négociation, en mars 2006, Jan Eliasson fut nommé Ministre des Affaires étrangères de la Suède. Il est aujourd'hui représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies au Soudan.. Pourtant, en l'espace de six mois il obtient de tous les États moins quatre – les États-Unis, Israël, Palau et les Iles Marshall – qu'ils s'entendent sur le nouveau Conseil.

Première clé de ce succès, le parti pris d'une négociation transparente et, disent les diplomates, « inclusive » : pendant six mois, les deux vices-présidents de la négociation choisis par Jan Eliasson, les représentants permanents panaméen et sud-africain, les ambassadeurs Ricardo Arias et Dumisani Kumalo, tiennent plus de vingt sessions de consultations informelles qui permettent de tester les propositions et servent d'exutoire aux délégations frustrées lors de la négociation de la déclaration finale de New York. Preuve de l'intérêt passionné des délégations, ce sont le plus souvent les ambassadeurs eux-mêmes qui prennent part à ces consultations.

La division des Africains entre « radicaux », emmenés par l'Égypte et l'Algérie, et modérés, ouvre un espace à la discussion. Mais sur deux questions centrales le Groupe africain ne bouge pratiquement pas de la position qu'il a arrêtée au Sommet de l'Union africaine à Syrte en juillet 2004 : les membres du Conseil doivent être élus à la majorité simple et non pas à la majorité, plus sélective, des deux tiers ; le nombre de membres du Conseil ne saurait être inférieur à celui de la Commission.

Afin de maintenir la pression sur toutes les délégations, Jan Eliasson fixe, de manière aussi utile qu'arbitraire, un terme à la négociation : cette dernière doit être bouclée avant l'ultime session de la Commission des Droits de l'Homme qui s'ouvre le 13 mars 2006. Surtout, il prend soin de faire avancer au même rythme les négociations sur d'autres volets de la réforme. Une étape décisive est franchie en décembre 2005 avec la création de la Commission de consolidation de la paix, nouvel organe chargé d'aider les pays en sortie de crise. Les Africains, en particulier, accueillent favorablement cette réforme. Tous les regards se tournent alors vers sur ce qui fait figure de prochaine étape essentielle de la réforme de l'Organisation : la création du Conseil des Droits de l'Homme.

Or, les consultations menées par le tandem Arias-Kumalo patinent, bloquées par la surenchère de ceux qui ont pour objectif premier d'empêcher l'adoption de « résolutions pays » par le futur Conseil : l'Égypte, le Pakistan, Cuba et la Chine. Conscient de l'impossibilité cette fois de convoquer dans l'enceinte même des Nations unies un groupe de négociation restreint, Jan Eliasson encourage quelques ambassadeurs à porter la négociation en dehors des murs. Le « groupe des amis du Conseil », animé par le représentant permanent de la Suisse, Peter Maurer, s'efface désormais devant un autre groupe informel plus représentatif de la pluralité des opinions. Le représentant permanent de Singapour, Vanu Gopala Menon, prend en effet le parti d'inviter au sein de sa mission, non pas les bien-pensants mais les délégations les plus engagées dans la négociation. S'y côtoient, au niveau des ambassadeurs, Cuba, la Chine, la Russie, l'Égypte, l'Inde, le Pakistan, le Canada, la Nouvelle-Zélande, la Suisse. Les Européens sont représentés à travers l'Autriche, Présidente de l'Union européenne au premier semestre 2006, la France et le Royaume-Uni. Les États-Unis sont de la partie à travers leur représentant permanent adjoint, Alejandro Wolf. Cordiales. Les empoignades sont à la fois sérieuses, hypocrites et cocasses : la Chine s'oppose à ce que le nouveau Conseil siège tout au long de l'année ; sans doute est-il suffisant de voir dénoncés une fois par an des milliers d'exécutions, le non-respect des libertés d'expression et d'opinion, etc. Mais elle donne pour motif à son refus que les petites délégations n'ont pas les moyens de se faire représenter à Genève tout au long de l'année. Cuba et le Pakistan disent pouvoir accepter le nouvel « examen périodique universel » ; mais leurs ambassadeurs posent une condition inacceptable pour les Occidentaux et les Latino-américains : la prohibition des « résolutions pays ».

Médiateur patient, dont l'infinie courtoisie désarme les plus véhéments, Ricardo Arias écoute ; Rachel, la jeune assistante suisse d'Eliasson, note, rature, forge et sourit : les termes du compromis se dessinent sous leurs yeux, progressivement : c'est d'abord par la mise en évidence des « lignes rouges » dont le franchissement susciterait l'opposition d'un « grand ». Pour la Chine et la Russie, une élection des membres du Conseil à la majorité des deux tiers des États représentés et votant à l'Assemblée Générale n'est pas acceptable : une telle majorité leur semble offrir aux Occidentaux la possibilité de barrer l'élection des États les moins vertueux dans le domaine des droits de l'homme ; Chine et Russie considèrent par ailleurs que le Conseil ne saurait se réunir plus de huit semaines par an. Pour les Asiatiques et les Africains, le Conseil ne saurait être trop restreint : il doit permettre à de petits États d'en être membres ; et, point fondamental, la représentation des différentes régions du monde doit être fidèle à leur poids respectif à l'Assemblée générale. Pour les Européens, l'adoption de « résolutions pays » ne doit être encadrée en aucune manière ; le Conseil doit tenir au moins trois sessions par an pour un minimum de 12 semaines. À rebours des pays en développement, les États-Unis considèrent qu'un Conseil efficace ne saurait compter autant de membres que la défunte Commission de 53 États ; mais surtout, ils demandent un mécanisme de contrôle de la qualité des candidatures ; ils exigent un vote individuel obligatoire sur chaque candidature.

Impuissance de l'Union européenne, influence de la France

À la mi-janvier 2006, la négociation bute sur une question essentielle : la taille du Conseil. Arias et Kumalo proposent de choisir entre un Conseil de 42 membres élus par l'Assemblée générale à la majorité simple, solution qui paraît alors avoir la préférence des États-Unis, ou un Conseil de 53 membres élus à la majorité des deux tiers des votants. Les Européens se montrent incapables d'avancer une proposition concrète. Certains d'entre eux paraissent découvrir que le remplacement de la Commission par le Conseil des Droits de l'Homme, qu'ils ont appelé de leurs vœux, emporte de facto une remise à plat de la distribution des sièges entre les différentes régions du monde ! Ils s'alarment, à ce stade très avancé de la négociation, du fait que l'Europe ne pèse plus du même poids qu'en 1948. Ils redécouvrent l'explosion du nombre des États du Sud qui, bien sûr, font d'une représentation « équitable » une exigence incontournable. Le Suédois Eliasson a l'intelligence de comprendre qu'une discussion sur ce sujet ruinerait son crédit, mettrait un terme à ses efforts. En attendant, la paralysie de l'Union européenne, dont les États membres sont incapables de se mettre d'accord sur un chiffre, est dangereuse : en effet, selon que le Conseil comptera 42, 45, 47, 50 ou 53 membres, les calculs montrent que le poids du groupe occidental au sein du nouveau Conseil sera de 14,3, 15,5, 14,9, 14 ou 15,1 %. L'affaiblissement des Occidentaux sera plus ou moins contenu.

La France réagit. Le 27 janvier 2006, à l'issue de plusieurs semaines de concertation avec son homologue britannique, Jean-Marc de la Sablière propose à Jan Eliasson, de manière confidentielle, que l'accord final se fasse sur un Conseil des Droits de l'Homme de 47 membres élus à la majorité absolue, soit avec un minimum de 97 voix. Il assortit cette proposition des exigences suivantes : l'élection des membres doit être individuelle, directe et à bulletin secret ; c'est le seul moyen de freiner sinon de bannir les élections par acclamation qui ont ruiné le crédit de la Commission des Droits de l'Homme ; les États membres du Conseil doivent s'engager à coopérer pleinement avec celui-ci ; le Conseil doit se réunir au moins dix semaines par an et avoir la possibilité d'adresser directement des recommandations au Conseil de Sécurité ; toute forme d'encadrement des « résolutions pays » est inacceptable ; de même que tout langage visant à affaiblir l'indépendance des experts hérités de la Commission des Droits de l'Homme ou la participation des ONG aux travaux du Conseil.

Les 17, 18 et 19 février, à l'occasion d'une retraite à Tarrytown, dans la campagne new-yorkaise, un petit groupe d'ambassadeurs, parmi lesquels on retrouve les ambassadeurs de France, du Pakistan, d'Afrique du Sud, d'Égypte, des États-Unis et d'Autriche, se met d'accord sur l'économie générale du Conseil : celui-ci comptera entre 38 et 53 membres élus à la majorité absolue des membres de l'Assemblée générale et tiendra au moins 10 semaines de session. Une majorité des deux tiers des États membres permettra de suspendre les droits d'un État qui se serait rendu coupable de violations flagrantes et systématiques des droits de l'homme.

C'est sur ces bases que Jan Eliasson décide de présenter lui-même de façon informelle le 23 février 2006 un texte de synthèse. Il lui aura fallu surmonter préalablement un ultime obstacle : l'Organisation de la Conférence Islamique, saisie de l'affaire des caricatures du prophète Mahomet parues dans plusieurs journaux européens, exige que le Conseil inscrive parmi ses missions la promotion de la tolérance et du respect des religions. Il s'agit ni plus ni moins d'une remise en cause du caractère universel des Droits de l'Homme. Il faudra plusieurs semaines, l'habileté d'Eliasson et l'apaisement des esprits au Moyen-Orient pour réduire cette revendication.

Le projet de résolution du 23 février mécontente les extrêmes, « radicaux », d'un côté, États-Unis, de l'autre. John Bolton fait immédiatement savoir que les États-Unis voteront contre ce texte s'il est soumis à l'approbation de l'Assemblée générale ; il dévoile alors de nouvelles « lignes rouges » : un État sanctionné par le Conseil de Sécurité pour terrorisme ou violation des droits de l'homme ne doit pas pouvoir devenir membre du Conseil ; les membres du nouvel organe doivent être élus à la majorité des deux tiers. Cette dernière exigence est une surprise : en public les Américains faisaient de la taille restreinte du Conseil leur objectif essentiel ; en privé, reconnaissant le traumatisme qu'avait représenté l'échec de la candidature des États-Unis à la Commission des Droits de l'Homme en 2002, ils insistaient surtout, à l'instar des « radicaux », pour que les groupes régionaux gardent la possibilité de conclure des accords internes garantissant l'élection de leurs membres ; la démocratie a ses limites.

À ce moment crucial, les Européens chancellent, surpris et bousculés par l'opposition américaine, mécontents de la réduction du nombre de sièges du Groupe occidental. De 10 au sein d'une Commission de 53 membres à 7 au sein d'un Conseil de 47 membres. Il convient de relever néanmoins que l'Union européenne conserve, elle, strictement le même poids (elle compte 8 membres sur 47 au Conseil, contre 9 sur 53 lors de la dernière session de la Commission).. Il faut aux Vingt-Cinq une semaine de discussions intenses avant d'apporter finalement leur soutien au texte d'Eliasson. Libérés d'eux-mêmes et conscients qu'une réouverture de la négociation ne permettrait pas d'obtenir un résultat supérieur, les Européens s'occupent alors d'adoucir l'opposition américaine : à l'initiative de la France, ils s'engagent à ne pas élire au Conseil des Droits de l'Homme un État sanctionné par le Conseil de Sécurité pour violation des droits de l'homme. Ce dernier geste, décisif, permet à Condoleezza Rice, non pas de revenir sur l'annonce d'un vote négatif des États-Unis, mais de donner à Jan Eliasson la garantie qu'il s'agit d'un « soft no » ; en clair, les États-Unis coopéreront avec le Conseil et les Nations unies ne seront pas sanctionnées financièrement pour sa création. Les États-Unis contribuent à hauteur de 22% au budget des Nations unies. Le vote négatif des États-Unis a pour heureux effet de neutraliser l'opposition au texte de certains « radicaux », Cuba en tête.

Le 15 mars 2006, l'Assemblée générale crée, par 177 voix contre 4 (États-Unis, Israël, Palau et les Îles Marshall), un Conseil des Droits de l'Homme de 47 membres, aussitôt salué unanimement par les organisations non-gouvernementales de défense des Droits de l'Homme.

Le Conseil des Droits de l'Homme reste un pari sur l'avenir

Le 9 mai 2006, lors d'une élection d'une ampleur sans précédent aux Nations unies, l'Assemblée générale a élu les 47 États membres du Conseil des droits de l'homme à bulletin secret, au cours d'un scrutin pour la première fois ouvert : 65 pays étaient candidats pour 47 places. Certains des États les moins vertueux dans le domaine des Droits de l'Homme ont renoncé à se présenter, d'autres « radicaux » ont subi un camouflet (l'Iran par exemple n'a recueilli que 58 voix).

Le 19 juin 2007, les États membres du Conseil des Droits de l'Homme se sont entendus sur les modalités de l'examen périodique de la situation de tous les droits de l'homme dans tous les pays, mécanisme qui doit permettre de répondre au reproche de double standard adressé à l'ancienne Commission ; ils ont pérennisé les mandats des experts indépendants à l'exception, notable, de ceux relatifs à Cuba et à la Biélorussie. La suppression de toute forme de surveillance de la situation des Droits de l'Homme à Cuba et en Biélorussie représentait l'objectif principal de Cuba et de la Russie. Le rapport de forces au Conseil des Droits de l'Homme permet à ces États d'imposer leurs vues..

Entre ces deux dates, cinq sessions ordinaires et quatre sessions extraordinaires ont été dominées par la question de la Palestine, beaucoup moins par celle du Darfour. Revanche logique sans doute contre un Conseil de Sécurité que le veto américain empêche d'agir vis-à-vis d'Israël ; mais qui trouble la perception occidentale de la nouvelle institution de défense des Droits de l'Homme.

Faut-il alors, déjà, constater l'échec ? Tout l'art des Arias, Eliasson, Jones Parry, Maurer, La Sablière, Ping, Robledo, Sous-secrétaire d'État aux Affaires étrangères du Mexique, Vanu, Wolf eût-il été vain ? Certainement pas. Le Conseil peut encore devenir cet organe plus actif, plus réactif et plus contraignant dont l'Assemblée générale a fait naître l'espoir.

Plus actif que la défunte Commission, le nouveau Conseil a indéniablement les moyens de l'être. Celui-ci dispose de près de deux fois plus de temps pour travailler que la Commission ; les sessions, échelonnées tout au long de l'année, imposent aux États membres une vigilance accrue. La presse et l'opinion n'en ont pas pris encore toute la mesure mais, dans l'enceinte des Nations unies, l'attention portée par les États aux Droits de l'Homme est désormais ininterrompue au lieu d'être ponctuelle.

Plus réactif, le Conseil a également les moyens de l'être : non seulement il conserve la possibilité qu'avait la Commission d'exprimer la préoccupation que lui inspire la situation des Droits de l'Homme dans tel ou tel pays, au moyen de « résolutions pays », mais il peut, plus facilement, convoquer aussi des sessions spéciales pour réagir à des urgences ; l'Union européenne en a pris l'initiative, en septembre dernier, concernant le Darfour. Le Conseil pourrait également dans un schéma à ce jour, il est vrai, assez hypothétique, saisir le Conseil de Sécurité.

Plus contraignant enfin, le Conseil des Droits de l'Homme l'est déjà, en particulier pour ses membres. La présence d'un État au Conseil devrait normalement ne plus être un moyen de se protéger des critiques mais représenter au contraire une juste contrainte. Les États membres sont tenus de coopérer pleinement avec celui-ci, c'est-à-dire avec ses experts, les « rapporteurs spéciaux » sur la torture, la liberté religieuse, les exécutions extra-judiciaires, les violences contre les femmes, etc.

Surtout, n'entre plus au Conseil n'importe quel État même si, hélas, les petits arrangements entre amis africains, asiatiques ou est-européens perdurent. En mai dernier, les États-Unis et la France, suivis par le Royaume-Uni et le Canada, ont pris l'initiative d'une campagne sans précédent contre un État candidat au Conseil. Résultat, la Biélorussie, dont la situation des droits de l'homme avait été dénoncée cinq mois plus tôt par l'Assemblée générale des Nations unies elle-même, n'a recueilli que 72 voix au lieu des 97 qui eussent été nécessaires à son élection. Prenant acte de ce premier échec public d'un pays irrespectueux des Droits de l'Homme, les États-Unis, qui jusqu'à présent se sont tenus à l'écart du Conseil, ont indiqué qu'ils pourraient réexaminer cette posture.

La réalisation du potentiel dont le Conseil des Droits de l'Homme est porteur dépend, en définitive, des jeux de majorité. Mais les outils sont là. Il revient à tous les États sincèrement engagés en faveur des Droits de l'Homme de les utiliser dans un esprit d'ouverture et de coopération. Ainsi, le Conseil des Droits de l'Homme est susceptible de porter aussi, aux côtés de l'Assemblée générale et, de plus en plus, du Conseil de Sécurité. Voir par exemple l'engagement du Conseil de Sécurité pour la protection des civils ou contre le phénomène des enfants soldats., les espoirs de ceux pour lesquels « il n'y a pas de développement sans sécurité, il n'y a pas de sécurité sans développement et il ne peut y avoir ni sécurité, ni développement si les Droits de l'Homme ne sont pas respectés ». Selon les termes de Kofi Annan..

Les Droits de l'Homme ne sont pas une affaire Nord-Sud. Le pari fait par les négociateurs a été de considérer qu'il y avait, sur tous les continents, suffisamment d'États engagés en faveur des droits fondamentaux, et capables d'apporter par leur dialogue au sein d'une organisation internationale une contribution significative au respect des Droits de l'Homme. Ce pari doit encore être tenu.

(*) Revue "Le Banquet" (n°25)
Domaine international - Thème Droits de l'Homme